美國公債史
美國公共債務的歷史始於1776年建國後，由首任美國財政官麥可·希勒加斯經手，在美國獨立戰爭期間所產生的聯邦政府債務。除1835至1836年間約有一年例外，美國的公共債務持續波動。為方便跨時間比較，公共債務常以其與國內生產毛額 (GDP) 的比率來表示。歷史上，美國公共債務佔GDP的比例在戰爭與經濟衰退期間會上升，之後則隨之下降。
美國公共債務佔GDP的百分比在哈瑞·杜魯門總統的第一個任期內，即第二次世界大戰期間及戰後達到頂峰。二戰後該比例迅速下降，於1973年理查·尼克森總統任內達到低點。自此之後，除了吉米·卡特與比爾·柯林頓總統任期外，債務佔GDP的比例持續上升。1980年代，因隆納·雷根削減稅率並增加軍事開支，公共債務激增；而在1990年代，由於軍事開支減少、稅收增加及經濟蓬勃發展，債務則有所下降。
2008年金融危機後，由於稅收大幅減少及支出增加，公共債務急遽攀升。
在COVID-19疫情大流行期間，由於旨在維持經濟運作的緊急措施，以應對各行業普遍的經濟萎縮及高失業率，美國公共債務急遽增加。
早期歷史
1790年代
自1789年3月4日憲法生效以來，除了1835至1836年間約有一年例外，美國一直存在著波動的公共債務。在美國獨立戰爭期間，依據《邦聯條例》組成的大陸會議累積了巨額戰爭債務，但卻缺乏透過徵稅或進口關稅來償還這些債務的權力。
美國建國之初，新聯邦的財政事務一片混亂，城市商業中心的經濟危機更加劇了此一情況。1790年，財政部長亞歷山大·漢密爾頓推動國會通過一項名為《關於公共信用的第一份報告》的財政計畫，其中一個具爭議性的部分，是聯邦政府承擔各州在獨立戰爭期間產生的債務。北方各州在戰爭期間累積了高達2150萬美元的巨額債務，希望聯邦政府承擔其負擔。而債務較低或沒有債務的南方各州，若聯邦政府承擔這些債務，其公民實質上將支付部分債務，因此不願接受此提案。包括維吉尼亞在內的一些州已經償還了近半數的債務，認為不應再向其納稅人徵稅，以救助那些較不審慎的州，並進一步主張該計畫超越了新政府的憲法權力。當時的維吉尼亞州代表詹姆斯·麥迪遜領導一群南方議員，阻止該條款通過，並防止計畫獲准。傑佛遜支持麥迪遜。該計畫最終作為1790年妥協案的一部分，即《1790年融資法案》而獲通過。此妥協意味著所有州債務都由聯邦財政部承擔，而永久性國家首都將設於南方，位於維吉尼亞與馬里蘭邊界，即後來的哥倫比亞特區。
承擔州債問題
歷史學家馬克斯·M·埃德林解釋了承擔州債的運作方式。這是一個關鍵問題；首都的地點則是一個談判籌碼。漢密爾頓提議由聯邦財政部接管並償還各州為支付美國獨立戰爭而產生的所有債務。財政部將發行債券供富人購買，從而使富人在國家政府的成功中擁有實質的利害關係。漢密爾ton提議用新的進口關稅收入來償還新債券。傑佛遜最初批准了該計畫，但麥迪遜說服他改變主意，認為聯邦對債務的控制將使過多權力集中於國家政府。埃德林指出，在1790年法案通過後，承擔州債的方案被接受了。麥迪遜曾試圖讓投機者以低於100%的價格獲得償付，但無論他們購買時支付了多少，他們持有的州債最終都以面值償還。傑佛遜成為總統後，他延續了此一制度。美國的信用在國內外穩固建立，漢密爾頓成功地將許多債券持有人吸納進他的新聯邦黨。良好的信用讓傑佛遜的財政部長艾伯特·加勒廷得以在1803年從歐洲借款，為路易斯安那購地案融資，並為1812年戰爭提供資金。
根據該財政計畫，南方各州在重新計算其債務方面從漢密爾頓那裡獲得了重大讓步。例如，就維吉尼亞州而言，設計了一種零和協議，維吉尼亞向聯邦政府支付340萬美元，並獲得完全相同數額的聯邦補償。維吉尼亞債務的修訂，加上波多馬克河畔的首都選址問題，最終為其帶來超過1300萬美元的淨收益。聯邦承擔州債的另一結果是，將國家最重大的財政義務置於聯邦政府而非州政府手中，從而賦予聯邦政府更大的權力。聯邦政府也得以避免與各州在利息上競爭。
1791年1月1日，聯邦政府的債務總額為75,463,476.52美元，其中約4000萬美元為國內債務，1200萬美元為外國債務，1830萬美元為聯邦政府承擔的州債務（已批准的2150萬美元中的一部分）。
1790年代至1834年
為減少債務，從1796年到1811年，共有14次預算盈餘和2次赤字。由於1812年戰爭，債務急遽增加。在該戰爭之後的20年裡，共有18次盈餘。
美國國債的償清
1835年1月8日，安德魯·傑克森總統還清了全部國債，這是美國歷史上唯一一次完成此舉。然而，此舉及其他因素，如政府將盈餘資金交給州立銀行，很快導致了1837年恐慌，政府不得不重新開始借貸。
1836年至1910年
1836年，債務再次開始累積（1836年1月1日的債務為37,000美元）。
另一次債務的急遽增加發生在南北戰爭期間。1860年的債務僅為6500萬美元，但在1863年超過了10億美元，並在戰爭結束時達到27億美元。在接下來的47年裡，共有36次盈餘和11次赤字。在此期間，55%的國債被償還。
第一次世界大戰與經濟大蕭條
債務在第一次世界大戰（1914–1918）期間再次增加，在戰後達到255億美元。約有170億美元的債務是透過向公眾出售自由債券來籌集，以資助美國的軍事行動。戰後連續11年出現盈餘，到1920年代末，債務減少了36%。
沃倫·哈定於1920年當選總統，他認為聯邦政府的財政管理應類似於私營企業。他在1920年的競選口號是「減少政府干預商業，增加商業模式入政府」。在哈定任內，聯邦支出從1920年的63億美元下降到1921年的50億美元和1922年的33億美元。在整個1920年代，於卡爾文·柯立芝的領導下，國債減少了三分之一。若考慮到GDP增長和通貨膨脹，降幅更大。
1930年，公眾持有的債務為150.5億美元，約佔GDP的16.5%。當富蘭克林·羅斯福於1933年上任時，公共債務接近200億美元，佔GDP的20%。經濟大蕭條期間稅收減少和社會計畫支出增加，導致債務上升，到1936年，公共債務已增至337億美元，約佔GDP的40%。在其第一個任期內，羅斯福政府每年都出現占GDP 2%到5%的大量赤字。到1939年，公眾持有的債務已增至396.5億美元，佔GDP的43%。在羅斯福和哈瑞·杜魯門總統任期內，為第二次世界大戰的動員與參戰導致了公共債務的最大增長。為支付戰前及戰時的動員費用，公共債務攀升至GDP的100%以上。1945年戰爭結束時，公共債務為2514.3億美元，佔GDP的112%，並於1950年達到2600億美元。
第二次世界大戰後
在哈瑞·杜魯門總統任內，隨著美國和世界其他地區經歷戰後經濟擴張，公共債務佔GDP的百分比在二戰結束後迅速下降。與先前的戰爭不同，韓戰（1950–53）主要由稅收資助，並未導致公共債務增加。
西方國家的增長率在1960年代末開始放緩。從1970年代中期開始，美國國債的增長速度開始超過GDP。
公共債務相對於GDP的比例在1974年達到二戰後的低點24.6%。當年，《1974年國會預算暨截留控制法案》改革了預算程序，使國會能更容易地挑戰總統的預算，結果，赤字變得越來越難以控制。公眾持有的國債從1974年佔GDP的戰後低點24.6%上升到1980年的26.2%。
公眾持有的債務相對於GDP的比例在1980年代再次迅速上升。隆納·雷根總統的經濟政策降低了稅率（雷根將最高所得稅率從70%削減至28%，儘管1982年和1984年通過的法案後來部分撤銷了這些減稅措施）並增加了軍事開支，而國會的民主黨人則阻止了對社會計畫的削減。結果，債務佔GDP的比例從1980年的26.2%上升到1988年的40.9%，並在喬治·H·W·布希總統任內持續上升，於1992年達到GDP的48.3%。
在柯林頓總統第一個任期開始時，公眾持有的債務達到了GDP的49.5%的高點。然而，到柯林頓總統任期結束時，該比例降至GDP的34.5%，部分原因是軍事開支減少、稅收增加（在1990年、1993年和1997年）以及1990年代經濟繁榮帶來的稅收收入增加。1990年代實施的預算控制成功地約束了國會和總統的財政行動，並與經濟增長一同促成了該年代末的預算盈餘。盈餘導致公共債務從1998年約佔GDP的43%下降到2001年的約33%。
在21世紀初，由於布希減稅政策、中東戰爭導致的軍事開支增加以及新的聯邦醫療保險D部分福利計畫，公眾持有的債務相對於GDP的比例再次上升。在喬治·W·布希總統任內，公眾持有的債務從2001年9月的3.339兆美元增至2008年底的6.369兆美元。在2008年金融危機及其相關的重大稅收下降和支出增加之後，於巴拉克·歐巴馬總統任內，公眾持有的債務到2013年7月底增至11.917兆美元。
2011年信用評級下調
2011年8月5日，因2011年美國債務上限危機，信用評級機構標準普爾將聯邦政府的評級從AAA下調至AA+。這是自1917年穆迪首次給予美國AAA評級以來，美國首次被降級。BBC新聞報導稱，標準普爾對美國政府的決策能力「失去了信心」。
依政黨歸屬的債務變化
總統向國會提出國家預算，國會對該文件擁有最終決定權，但很少撥款超過總統的要求。
經濟史學家J·布拉德福德·德隆觀察到，對比並非主要存在於共和黨與民主黨之間，而是在民主黨與「老派共和黨人（艾森豪與尼克森）」（減少債務）和「新派共和黨人」（增加債務）之間。前管理與預算辦公室主任大衛·斯托克曼將1980年代國債的增加歸咎於雷根政府的「意識形態減稅者」。前財政部官員布魯斯·巴特利特將1980年代以來國債的增加歸因於「餓死野獸」政策。雖然巴特利特指出喬治·H·W·布希1990年的預算協議是1990年代財政狀況改善的原因之一，但他對喬治·W·布希在2000年代初期透過減稅和增加開支造成預算赤字持高度批評態度。
近期債務變化的原因
公共債務是預算赤字的累積結果；即政府支出超過收入。
2001年 vs. 2009年
根據國會預算辦公室的資料，美國上一次出現預算盈餘是在2001會計年度，儘管國債仍在增加。從2001到2009會計年度，支出佔國內生產毛額的比例增加了6.5%（從18.2%到24.7%），而稅收佔GDP的比例則下降了4.7%（從19.5%到14.8%）。支出增加（以GDP百分比表示）的領域如下：聯邦醫療保險與醫療補助（1.7%）、國防（1.6%）、如失業救濟金和食品券等收入保障（1.4%）、社會安全（0.6%）及所有其他類別（1.2%）。稅收減少的項目為：個人所得稅（-3.3%）、薪資稅（-0.5%）、企業所得稅（-0.5%）及其他（-0.4%）。
2009年的支出水平是40年來相對於GDP最高的，而稅收則是40年來相對於GDP最低的。次高的支出年份是1985年（22.8%），而次低的稅收年份是2004年（16.1%）。
2001年 vs. 2011年
2012年6月，國會預算辦公室總結了其2001年1月預測的2002至2011年間累計5.6兆美元盈餘，與實際發生的6.1兆美元累計赤字之間的變化原因，這是一個不利的11.7兆美元「逆轉」或債務增加。減稅和慢於預期的經濟增長使收入減少了6.1兆美元，而支出則高出5.6兆美元。在此總數中，CBO將72%歸因於立法通過的減稅和支出增加，27%歸因於經濟和技術因素。在後者中，56%發生在2009至2011年間。
預算辦公室表示，2011年預測債務與實際債務之間的差異，主要可歸因於：
- 3.5兆美元 – 經濟變化（包括因經濟衰退導致的低於預期的稅收收入和更高的安全網支出）
- 1.6兆美元 – 布希減稅政策（《經濟增長與稅收減免協調法案》與《就業與增長稅收減免協調法案》），主要是減稅但也包括一些較小的支出增加
- 1.5兆美元 – 增加的非國防自主性支出
- 1.4兆美元 – 阿富汗和伊拉克戰爭
- 1.4兆美元 – 因較高的債務餘額而產生的增額利息
- 0.9兆美元 – 歐巴馬刺激方案與減稅政策（《美國復甦及再投資法案》與《2010年減稅法案》）
自2001年以來，美國的預算狀況已顯著惡化，當時CBO預測從2009到2012年平均每年將有約8500億美元的盈餘。截至2009年6月，對這些年份的平均赤字預測約為1.215兆美元。《紐約時報》分析了這個大約2兆美元的「轉變」，將原因分為四個主要類別及其份額：
- 經濟衰退或商業週期（37%）；
- 布希總統實施的政策（33%）；
- 由布希總統實施並由歐巴馬總統支持或延續的政策（20%）；以及
- 歐巴馬總統的新政策（10%）。
其他幾篇文章和專家也解釋了債務狀況變化的原因。
2008年 vs. 2009年
2009年10月，國會預算辦公室（CBO）解釋了2009年預算赤字（1.41兆美元）高於2008年（4600億美元）的原因。主要變化包括：因經濟衰退影響導致稅收減少3200億美元，另有1000億美元因刺激法案（《美國復甦及再投資法案》或ARRA）中的減稅措施；2450億美元用於問題資產救助計畫（TARP）和其他紓困措施；1000億美元為ARRA的額外支出；以及另外1850億美元因主要預算類別如聯邦醫療保險、醫療補助、失業保險、社會安全和國防（包括在阿富汗和伊拉克的戰爭行動）的增加。這是自1945年以來最高的預算赤字佔GDP比例（9.9%）。2009會計年度國債增加了1.9兆美元，而2008年則增加了1.0兆美元。
歐巴馬政府還進行了四項重大的會計變更，以更準確地報告聯邦政府總支出。這四項變更為：
- 將伊拉克和阿富汗戰爭（「海外軍事應急行動」）納入預算，而非透過追加撥款
- 假設替代性最低稅會根據通貨膨脹進行調整；
- 核算聯邦醫療保險報銷的全部成本
- 預期不可避免的自然災害救援支出
歐巴馬政府官員預測，這些變更將使未來十年的債務看起來比原本的預估多出2.7兆美元。
歷史債務水平
聯邦總債務
此表列出了自第二次世界大戰以來每年美國聯邦債務佔國內生產毛額（GDP）的百分比。下文所示的聯邦總債務在2012年底達到了GDP的102.7%，這是可得的最新數據；這是自1945年以來的最高百分比，也是自那時以來首次年度百分比超過100%。（表中的聯邦總債務包括政府內部債務——即聯邦政府一個部門欠另一個部門的錢。減去後者金額後，剩餘的數量稱為公共債務。）
（來源：CBO歷史預算頁面和白宮2012會計年度預算 – 表7.1 年底聯邦債務 PDF, Excel, Senate.gov）
註：
- 此圖表中各總統任期內的部分債務可能包括在下一任總統任期內增加的債務。
- 關於相應時期的淨就業變化，請參見：美國總統任期內創造的就業機會。
公眾持有債務
公眾持有債務是指總債務減去政府內部債務（例如政府欠兩個社會安全信託基金——老年、遺屬和殘障保險計畫以及社會安全殘障保險計畫——的錢）。
聯邦支出、聯邦債務和GDP
下表顯示了特定會計年度的年度聯邦支出、聯邦總債務和國內生產毛額。政府會計年度從前一個日曆年的10月1日到所示年份的9月30日。
註：2009年和2010年的數值代表源材料中的估計值。
另請參見
- 關於公共信用的第一份報告
- 美國聯邦預算
- 餓死野獸 (政策)
- 美國公共債務
- 美國財政懸崖
- 2011年美國債務上限危機
- 各國政府預算
- I.O.U.S.A.，派崔克·克雷登的紀錄片
- 現代貨幣理論
- 美國失業問題
- 美國各州預算列表
- 持續決議
- 撥款法案 (美國)
- 美國削減赤字
註釋
參考資料
外部連結
- 美國國債追蹤器，包含互動式歷史圖表及其與GDP的關係。
Category:美國國債 Category:美國政府財政 Category:美國金融史 Category:美國專題史
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