巴克利訴瓦萊奧案

巴克利訴瓦萊奧案（Buckley v. Valeo），424 U.S. 1 (1976)，是美國最高法院關於競選財務的一項里程碑式判決。多數大法官認為，根據1971年《聯邦選舉競選法》第608條的規定，對選舉支出設限是違憲的。在一份法院意見書（per curiam，意指由法院作出）中，他們裁定支出限制違反了第一修正案中關於言論自由的條款，因為對政治傳播的支出設限必然會減少表達的數量。該判決限制了資訊揭露條款的適用範圍，並限制了聯邦選舉委員會的權力。拜倫·懷特大法官提出部分反對意見，他寫道，國會已合法地認識到無限制的選舉支出是「一種致命的危險，必須對其採取有效的預防和補救措施」。

在後續的案件中，美國最高法院擴大了巴克利訴瓦萊奧案的適用範圍，包括1978年以五比四的判決裁定的波士頓第一國家銀行訴貝洛蒂案（First National Bank of Boston v. Bellotti），以及2010年的公民聯盟訴聯邦選舉委員會案（Citizens United v. Federal Election Commission）。後者裁定，公司可以在選舉期間從其普通金庫中支出資金。2014年，在麥卡琴訴聯邦選舉委員會案（McCutcheon v. Federal Election Commission）中，法院裁定個人政治捐獻的總額限制是違憲的。根據某些衡量標準，巴克利案是最高法院有史以來發布的最長的判決意見書。

事實

國會曾多次嘗試規範競選財務，先後通過了1907年的《蒂爾曼法案》及1947年的《塔夫脫-哈特利法案》，但兩者都未被有效執行。1974年，國會對1971年的《聯邦選舉競選法》（FECA）進行了重大修訂，成為迄今為止聯邦政府為規範聯邦競選捐款與支出所做的最全面的努力。傑拉德·福特總統於10月15日簽署該法案使其生效。修正後法律的關鍵部分包括以下內容：

• 限制對聯邦公職候選人的捐款（美國法典第2篇§441a）
• 要求揭露政治捐款（美國法典第2篇§434）
• 為總統選舉提供公費資助（國內稅收法典副標題H）
• 限制候選人及相關委員會的支出
• 將獨立支出限制在1,000美元（原美國法典第18篇§608e）
• 限制候選人從個人資金中的支出（原美國法典第18篇§608a）
• 創設聯邦選舉委員會（FEC）並確定其成員的任命方式（原美國法典第2篇§437c(a)(1)(A–C)）。委員會的八名成員將按以下方式選出：參議院秘書長和眾議院書記官為無投票權的當然委員；兩名成員由參議院臨時議長根據參議院多數黨和少數黨領袖的推薦任命；兩名由眾議院議長根據眾議院多數黨和少數黨領袖的推薦任命；另兩名由總統任命。六名有投票權的成員隨後需經國會兩院多數同意。此外，該法案規定，三個任命機構均不得從同一政黨中選擇其兩名被任命者。

該訴訟於1975年1月2日由聯邦參議員詹姆士·L·巴克利（紐約州保守黨成員）、前聯邦參議員及1968年總統候選人尤金·麥卡錫（明尼蘇達州民主黨人）、紐約公民自由聯盟、美國保守派聯盟、和平與自由黨、自由意志黨及眾多其他原告在哥倫比亞特區聯邦地方法院提起。案由中所列的被告為參議院秘書長法蘭西斯·R·瓦萊奧，他是聯邦選舉委員會的一名當然委員，代表美國聯邦政府。初審法院駁回了原告的確認性濟助與禁制令濟助請求。原告隨後上訴至上訴法院，最終上訴至最高法院。

原告主張，該法案分別侵犯了第一修正案的言論自由權與第五修正案的正當程序權。

判決

在一份法院意見書中，最高法院裁定《競選財務法》的幾項關鍵條款，即限制政治競選活動支出的第608(a)條，是違憲的且違反第一修正案。主要判決如下：

• 法院維持對候選人捐款的限制。
• 法院維持對志工雜項開支的限制。
• 法院維持個人在一個日曆年內對所有候選人及委員會總捐款的總額限制。
• 法院宣告候選人支出限制違憲。
• 法院宣告獨立支出（即候選人與政黨以外的其他團體或個人的支出）限制違憲。
• 法院維持強制性資訊揭露與申報條款，但縮小了其可適用的言論類型範圍。
• 法院維持競選活動的自願性政府資助制度，包括對選擇接受政府補貼的候選人設下支出限制。
• 法院宣告國會議員直接任命聯邦選舉委員會委員的制度違憲。

法院的判決意見書首先闡述了某些「一般原則」，然後依次處理該法律的各個部分。

一般原則

• 首先，法院引述了本案所涉第一修正案議題的重要性：「該法案的捐款與支出限制，是在第一修正案最根本活動的領域中運作。對公共議題的討論以及對候選人資格的辯論，是我們憲法所建立的政府體系運作中不可或缺的一部分。第一修正案對此類政治表達提供最廣泛的保護，以『確保為實現人民所期望的政治與社會變革而進行不受約束的思想交流』。」法院指出，這些議題包括「政治結社以及政治表達」。
• 法院駁回了競選捐款與支出限制僅是限制行為的觀點：「本院從未暗示，一項傳播對金錢支出的依賴性，本身會……降低第一修正案所要求的嚴格審查標準。」判決意見書引用了《紐約時報》訴沙利文案，並指出向公職人員發送電報——一項明確受保護的活動——是需要花錢的。
• 此外，即使被視為「行為」，法院也認為「無可爭議的是，規範所謂『給予或花費金錢』之『行為』的利益，在某種程度上是因為據稱與該行為密不可分的傳播本身被認為是有害的。」
• 這些限制並未因賦予政府規範選舉權力的「時間、地點與方式」條款而具備正當性：這些限制是「對個人、團體、候選人及政黨的政治溝通和結社的直接數量限制。」
• 法院確認，為促進競選言論而花費金錢，具有第一修正案所保障的利益，並寫道：「在競選期間，對個人或團體可用於政治傳播的金額進行限制，必然會透過限制所討論議題的數量、探討的深度以及觸及的受眾規模，來減少表達的數量。」此外，該法案對「『關於一名可明確識別的候選人』的支出設下1,000美元的上限，似乎會將除了候選人、政黨和機構性媒體以外的所有公民和團體，排除在任何有效傳播模式的重大使用之外。」（引文省略）。
• 然而，「對任何人或團體可捐贈給某一候選人或政治委員會的金額之限制，僅對捐款人從事自由溝通的能力構成輕微的限制」，因為這些人或團體可以自由地直接與選民溝通。儘管如此，「鑑於捐款在資助政治競選中的重要作用，如果捐款限制妨礙了候選人與政治委員會累積有效倡議所必需的資源，那麼這些限制可能會對政治對話產生嚴重影響。」
• 「該法案的捐款與支出限制也侵害了受保護的結社自由。作出捐款，如同加入一個政黨，是個人與某位候選人建立聯繫的方式。」
• 最後，法院在本節總結道：「總而言之，儘管該法案的捐款與支出限制都涉及第一修正案的基本利益，但其支出上限對受保護的政治表達和結社自由所施加的限制，遠比其對財務捐款的限制更為嚴苛。」

捐款限制

• 法院認為，對「大額競選捐款」的限制，因國家在「防止腐敗以及因候-選人職位和當選後行為受到大額財務捐助的真實或想像中之強制性影響所產生的腐敗印象」方面的利益而具備正當性。法院進一步將「腐敗」定義為「為從現任及潛在公職人員處獲取政治交換條件而給予的……大額捐款。」
• 法院駁回了原告的主張，即所有「捐款限制都必須被宣告無效，因為賄賂法和狹義制定的資訊揭露要求，是處理『已證實和可疑的交換條件安排』的限制性較低的手段。」
• 因此，法院維持了法案中對候選人及其競選委員會，以及對政黨和政治行動委員會捐款的限制。

支出限制

• 法院首先重申，「該法案的支出上限對政治言論的數量構成直接且重大的限制。」法院審視了該法案的廣泛適用範圍，並指出：「[該法案]的明顯效果是，禁止所有既非候選人也非機構性媒體所有者的個人，以及除政黨和競選組織外的所有團體，在一個日曆年內透過總計超過1,000美元支出的方式，發表他們『關於一名可明確識別的候選人』的觀點。例如，該條款將使個人或協會在一家主要都會區報紙上刊登一則四分之一頁『關於一名可明確識別的候選人』的廣告成為聯邦刑事犯罪。」
• 法院認為，該條款的「關鍵操作性語言……[—]任何……關於一名可明確識別的候選人的支出」因模糊而違憲，因為它「未能清楚劃定允許與不允許言論之間的界線，除非[該法案]的其他部分已充分闡明該限制所涵蓋的支出範圍。該條款禁止『在一個日曆年內，任何……關於一名可明確識別的候選人的支出，當其與所有其他……倡導該候選人當選或落敗的支出相加時，超過1,000美元。』（強調後加。）此上下文明確允許，甚至可以說要求將『關於』一名候選人一詞解讀為『倡導該候選人的當選或落敗』。」法院在一則註腳中詳細說明，「此解釋將把[該法]的適用範圍限制在包含明確倡導當選或落敗詞語的傳播，例如『投票給』、『選舉』、『支持』、『投他一票』、『史密斯競選國會議員』、『投票反對』、『擊敗』、『否決』。」
• 然而，即使在縮小該條款的適用範圍後，法院仍認為支出限制是違憲的。「我們認為，政府在防止腐敗與腐敗印象方面的利益，不足以證明第608(e)(1)條對獨立支出上限的正當性……首先，姑且假設大額獨立支出與大額捐款構成同樣的實際或表面交換條件安排的危險，第608(e)(1)條並未提供與消除這些危險充分相關的解決方案。與捐款限制完全禁止向候選人提供大額資金不同，第608(e)(1)條僅阻止了部分大額支出。只要個人和團體避免以明確措辭倡導某位可明確識別的候選人當選或落敗的支出，他們就可以隨心所欲地花費資金來宣傳該候選人及其觀點。因此，為避免違憲的模糊性而對法規語言進行的嚴格解釋，反而為那些試圖對候選人或公職人員施加不當影響力的人提供了規避的便利，從而削弱了該限制作為堵塞漏洞條款的有效性。」
• 「其次，撇開……在防止因大額獨立支出而產生的任何濫用行為方面的不足，該條款所限制的獨立倡議，目前看來並未構成與大額競選捐款相當的真實或表面腐敗危險……缺乏與候選人或其代理人的預先安排和協調，不僅削弱了該支出對候選人的價值，也減輕了支出被用作候選人不當承諾之交換條件的危險。第608(e)(1)條非但沒有防止對捐款限制的規避，反而嚴格限制了所有獨立倡議，儘管其被濫用的可能性已大幅降低。」
• 法院駁回了以下觀點，即「『均衡個人與團體影響選舉結果的相對能力』的政府利益，可作為第608(e)(1)條支出上限對明確倡導候選人當選或落敗的行為施加限制的正當理由……[然]而，政府可以限制我們社會中某些群體的言論以增強其他群體相對聲音的概念，與第一修正案完全背道而馳，該修正案旨在『確保「來自不同和對立來源的資訊得到最廣泛的傳播」』，以及『「確保為實現人民所期望的政治與社會變革而進行不受約束的思想交流」』。」
• 因此，法院宣告對候選人支出和獨立支出的限制均屬違憲。

申報與資訊揭露要求

• 法院承認，申報與資訊揭露要求侵犯了第一修正案的權利。「我們曾多次認定，強制性資訊揭露本身就可能嚴重侵犯第一修正案所保障的結社與信仰隱私。」
• 然而，法院認為，政府在「向選民提供關於『政治競選資金來源及候選人如何使用』的資訊，以幫助選民評估尋求聯邦公職的人」方面擁有重大利益；以及讓「選民能夠比單純依賴政黨標籤和競選演說更精確地將每位候選人定位於政治光譜中」的重大利益。這些利益源於一個事實，即「候選人的財務支持來源也能提醒選民該候-選人最可能回應哪些利益，從而有助於預測其未來的任內表現。」此外，「資訊揭露要求透過將大額捐款和支出公諸於世，嚇阻實際的腐敗行為並避免腐敗的印象。」最後，「記錄保存、申報和資訊揭露要求，是收集必要數據以偵測違反上述捐款限制行為的必要手段。」
• 然而，法院再次認為該法規的適用範圍，就其書面規定而言，因過於寬泛而違憲。因此，法院裁定該法案的資訊揭露要求僅在以下情況下適用於非候選人或政治委員會的個人與團體：(1) 當他們向候選人或政治委員會以外的某人作出指定用於政治目的或經候選人或其代理人授權或請求的捐款時，以及 (2) 當他們為明確倡導某位可明確識別候選人的當選或落敗的傳播而支出費用時。

競選活動的公費資助

• 法院裁定，政府可以直接資助政治競選活動，但不能要求選擇接受補貼的候選人放棄私人募款。
• 法院認為，政府可以將候選人自願同意限制其總支出，作為領取競選補貼的條件。

聯邦選舉委員會的組成

• 法院認為，聯邦選舉委員會的任命方式違反權力分立原則，因而違憲。法院認為，這些權力可由一名「美國官員」（根據憲法第二條第二項第二款有效任命）正當行使，但裁定委員們不能行使此等重大權力，因為他們並非經「任命」產生。同上，第137頁。伯格和倫奎斯特同意支出限制是違憲的，但在其他方面持不同意見，表示他們會裁定該法案更大部分內容違憲。

反對意見

儘管道格拉斯大法官參與了口頭辯論，但其後辭職，因此未在本案中投下正式一票。因此，本案由八位大法官裁決。判決意見書為一份法院意見書，即並非由單一大法官撰寫，而是代表法院的意見。數位大法官對判決意見書的部分內容提出異議。

懷特大法官主張維持所有對捐款和支出的限制，僅宣告聯邦選舉委員會的任命程序違憲。他表示： 誠然，無論是捐款限制還是支出限制，都沒有直接或間接意圖控制候選人或其支持者、批評者的政治言論內容。該法案所規範的是金錢的給予和花費，這些行為具有第一修正案的意義，並非因為它們本身在溝通候選人的資格方面具有表達性，而是因為金錢可用於支付就聯邦公職候選人的優劣點進行演講或其他方式傳播的費用。然而，向政治候選人捐款的行為可能產生非法或其他不良後果：它可能被用來獲取明示或默示的諒解，即如果候選人當選，捐款人將享有政治上的好處。國會和本院的案例都已認識到，這是一種致命的危險，必須對其採取有效的預防和補救措施。

[…]

我也不同意法院的判決，即限制候選人或其家人可用於其競選活動的金額的第608(a)條違反憲法。雖然該條款確實無助於防止候選人腐敗的利益，但它仍然有助於維護聯邦競選廉正性的有益目的。透過限制個人財富的重要性，第608(a)條有助於確保只有那些獲得他人些許支持的個人才能成為有競爭力的候選人。這反過來又有助於消除任何認為選舉結果主要取決於金錢的觀念。同樣，第608(a)條有助於均等化進入政治舞台的機會，鼓勵那些較不富裕、無法為自己的競選活動提供資金的人競選公職。

由於捐款和支出限制對言論內容保持中立，且其動機並非出於對特定候選人或普遍政治言論後果的恐懼，本案取決於聯邦政府在規範政治競選中金錢使用方面的非言論利益，是否足夠迫切到足以證明這些限制對候選人及其支持者的第一修正案利益所造成的附帶影響是正當的。

馬歇爾大法官在限制候選人對其自身競選活動的個人捐款和支出一點上持反對意見——他會維持該條款，而該條款被法院宣告違憲。 法院所有成員都同意的一點是，金錢對於政治競選中的有效溝通至關重要。由此可見，擁有大量個人財富的候選人似乎一開始就佔有顯著的「領先優勢」。當然，較不富裕的候選人可能可以透過他人的捐款來彌補資源上的差距。但獲得捐款的能力本身可能取決於展示競選活動的財務基礎或某種既有支持的證明，而這反過來又因大量個人資金的支出而得到促進。因此，富裕候選人能立即動用大量個人財富，可能使他獲得一種其較不富裕的對手永遠無法克服的初步優勢。即使這種優勢可以被克服，個人財富贏得選舉的觀念不僅可能使沒有顯著個人財富的潛在候選人不敢進入政治舞台，也可能削弱公眾對選舉過程廉正性的信心。

倫奎斯特大法官反對將公費資助條款應用於小黨，認為在適用於他們的情況下是違憲的。

布萊克蒙大法官主張捐款限制是違憲的。

首席大法官伯格主張捐款限制、政府資助條款以及對小額競選捐款的資訊揭露均屬違憲。

史蒂文斯大法官在口頭辯論結束後才就任，因此未參與該案的裁決。然而，他後來表示，他「一直認為拜倫（懷特）的看法是正確的」。史蒂文斯後來在《公民聯盟案》中撰寫了反對意見，並呼籲進行憲法修正以推翻法院的競選財務判決。

參見

• 美國最高法院案例列表，第424卷
• 鮑曼訴英國案 [1998] ECHR 4, (1998) 26 EHRR 1
• 哈珀訴加拿大（總檢察長）案 [2004] SCR 827

外部連結

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