規則制定

在行政法中，「規則制定」(rulemaking) 是行政機關與獨立機關用以建立或頒布規章的程序。一般而言，立法機關首先透過通過法律來設定廣泛的政策指令，然後由行政機關透過規則制定來建立更詳細的規章。

透過將詳細的科學及其他類型的專業知識應用於政策，規則制定程序已成為20世紀一些影響最深遠的政府規章的制定方式。例如，以科學為基礎的規章對於環境保護、食品安全和職場安全的現代計畫至關重要。然而，規章的增長也引發了批評，認為規則制定程序降低了民主政府的透明度與問責制。

簡介

立法機關依賴規則制定，為政策增添更詳細的科學、經濟或產業專業知識，從而充實授權立法的更廣泛指令。例如，立法機關通常會通過一項法律，強制要求建立安全的飲用水標準，然後指派一個機關透過規則制定來擬定污染物清單與安全標準。

規則制定程序的興起本身就是一個政治爭議點。許多人認為，晦澀複雜的規則制定往往會削弱一個受公民密切監督並對其負責的政府之民主理想。

目的

雖然行政機關通常負責執行而非頒布監管計畫，但現今規章的廣度與深度使得立法機關難以（如果不是不可能的話）明確規定現代監管計畫的細節。因此，這些細節的具體規定大多授權給機關進行規則制定。

規則制定的常見目的包括：

• 增添科學專業知識。例如，在美國，《聯邦食品、藥品和化妝品法案》禁止銷售摻假或不純的藥物。該法案要求衛生及公共服務部頒布規章，確立用以測試每種藥物純度的實驗室檢驗方法。
• 增添執行細節。例如，關於汽車燃油效率的立法，通常會授權相關機關制定實際的引擎測試方法，用以計算「市區油耗」與「高速公路油耗」。
• 增添產業專業知識。美國的《清潔空氣法》和《清潔水法》要求美國環境保護署依據不同產業，確定適當的排放控制技術。
• 增加彈性。更詳細的規章能針對各種情況採取比單一立法標準更細膩的方法。此外，當新數據或技術出現時，規章也往往更容易修改。
• 尋求妥協。在某些情況下，一個分裂的立法機關可能就某個妥協的立法標準達成協議，而雙方都寄望於執行規章會對其立場更有利。

程序

規則制定程序通常旨在確保：

• 在擬議規則生效前通知公眾；
• 公眾可以對擬議規則提出評論，並向機關提供額外數據；
• 公眾可以查閱規則制定紀錄，並分析擬議規則背後的數據與分析；
• 機關分析並回應公眾的評論；
• 機關建立其分析與程序的永久紀錄；
• 機關的行為可由法官或其他人審查，以確保遵循了正確的程序。

管轄機關規則制定的主要行政法規和其他法律包括：

• 《行政程序法》，美國法典第5篇第552及553節
• 《內部管理法》，美國法典第5篇第301節，該法授予機關首長為機關員工發布規則的權力
• 《監管彈性法》，美國法典第5篇第601節及以下，該法要求機關在規則制定中考慮小型實體的需求
• 《文書工作減輕法》，美國法典第44篇第3501節及以下，該法限制機關向公眾收集資訊的權力
• 《國會審查法》，美國法典第5篇第801–808節，該法授予國會審查並否決任何機關規章的權力
• 1952年《獨立機構撥款法》，美國法典第31篇第9701節，該法限制機關設定使用費的權力
• 第12866號行政命令，該命令要求機關在所有監管行動中運用成本效益平衡。

例如，一個典型的美國聯邦規則制定會包含以下步驟：

• 立法。美國國會通過一項法律，其中包含一部創設新行政機關的組織法，並概述該機關透過規則制定應追求的總體目標。同樣地，國會也可為一個已存在的機關規定此類目標與規則制定職責。
• 當機關開始制定一項規則時，必須向管理與預算辦公室 (OMB) 申報，將該規則列入「監管議程」。
• 在制定規則的過程中，於「擬議規則制定通告」發布前，機關必須「與公眾成員協商」，以評估以下事項：

(i) 擬議的資訊收集對於機關正常履行職能是否必要；

(ii) 機關對負擔估計的準確性；

(iii) 如何提升待收集資訊的品質、效用與清晰度；以及

(iv) 將資訊收集對回應者造成的負擔降至最低。

• 擬議規則制定預先通告 (Advance Notice of Proposed Rulemaking, ANPRM)。這個選擇性步驟是公布機關對主題事項的初步分析，通常會就關鍵議題徵求早期公眾意見。任何與即將制定規則相關的數據或通訊都將提供給公眾審閱。有時，會組成一個由潛在受影響方組成的委員會，就規則制定的主題事項進行協商談判，以避免利害關係方僵持反對。這通常被稱為「協商式規則制定」(negotiated rulemaking)，並能產生更量身訂做的擬議規則。ANPRM對機關而言，是為後續步驟收集所需資訊與回饋的實用機會。
• 若根據第12866號行政命令，該規則具有「經濟上的重要性」，則機關在發布「擬議規則制定通告」前，必須依據管理與預算辦公室 (OMB) A-4通告準備一份「監管影響分析」。
• 任何對公眾施加或修改任何「資訊收集」負擔的規則，最遲必須在發布「擬議規則制定通告」時，連同「客觀支持」的估算提交給管理與預算辦公室 (OMB) 主任。作為提交文件的一部分，機關必須（視情況）證明或展示，並提供支持證明的紀錄，以說明：

(a) 待收集的資訊「對於機關正常履行職能是必要的」； (b) 機關並未尋求「不必要的重複」收集「機關可合理取得的資訊」； (c) 機關「已採取一切合理步驟，確保擬議的資訊收集……是必要的最低負擔」；以及 (d) 規章是「使用淺白、連貫且明確的術語撰寫的」。

• 擬議規則。在此步驟中，機關在《聯邦公報》上公布實際的擬議規章用語；其中會刊載對該規則背後理由與分析的討論，以及機關對任何關於預先通告的公眾評論之回應。
• 公眾評論。一旦擬議規則在《聯邦公報》上公布，公眾評論期便開始，允許公眾向機關提交書面評論。大多數機關被要求回應評論中提出的每一個問題。根據規則的複雜性，評論期可能持續30天甚至到180天。
• 最終規則。通常，擬議規則在稍作修改後成為最終規則。在此步驟中，機關會公布對公眾評論所提問題的完整回應，以及對該規則的更新分析與理由，包括對公眾提交的任何新數據的分析。在某些情況下，機關可能會公布第二份擬議規則草案，特別是當新草案與原擬議規則差異甚大，以至於引發了未經公眾評論的新問題時。此草案會再次出現在《聯邦公報》中，如果公眾或利害關係方未採取進一步行動，該規則將被編入《聯邦法規彙編》。
• 司法審查。在某些情況下，公眾成員或受規管方會提起訴訟，指控規則制定不當。雖然法院通常對機關的技術專業給予高度尊重，但他們會嚴格審查該規章是否超越授權立法所授予的規則制定權限，以及機關是否妥善遵循了公告與評論的程序。
• 生效日期。除非有特殊情況，規則通常在首次公布後的一段時間才會生效，以便受規管方有時間遵循。有些規則提供數年的遵循期。
• 「混合式」規則制定。這不是一個法律術語，而是描述機關所進行的一種介於正式（有聽證會與紀錄）與非正式（有上述通知與評論程序）之間的規則制定。混合式規則制定通常包含為裁決保留的程序性環節，例如正式聽證會，其中利害關係方需宣誓並接受交叉詰問。《行政程序法》的法規結構，以及最高法院在「佛蒙特洋基核電公司訴自然資源保護委員會案」中的裁決，使得混合式規則制定僅在美國國會特別規定的情況下才屬正當。

在美國，當一個機關公布最終規則時，該規則通常在《聯邦公報》公布日期後不少於三十天生效。若機關希望規則能更早生效，必須引述「正當理由」（具說服力的原因），說明為何這樣做符合公眾利益。

重要規則（由第12866號行政命令定義）與重大規則（由《小企業監管執行公平法》定義）被要求有60天的延後生效期。

規則

大多數現代的規則制定機關都遵循普通法傳統或擁有特定的基本法，這些法律實質上是「監管監管者」，使規則制定程序受制於正當程序、透明度與公眾參與的標準。

• 在美國，管轄聯邦規則制定的法律是1946年的《行政程序法》。各州通常有其平行的系統。
• 大英國協國家使用普通法與類似的成文法相混合的制度。
• 歐洲聯盟執行委員會近期根據一份「治理白皮書」中闡述的理念，制定了新標準。此舉是在2001年愛爾蘭公投否決後展開的，旨在回應公眾認為執委會的立法與規則制定過程過於脫離公民意見的擔憂。

在私營產業中的應用

私營的規則制定機構，如網際網路工程任務組、Java社群程序以及其他技術社群，也採用了類似的原則與框架，以確保公平、透明與周全。雖然具體機制各不相同，但這些努力都遵循著相同的模式：開放的規則制定紀錄、公開發布提案，以及在提案定案前提供公眾評論的機會。

機制

公眾參與需要機關有一些與公眾溝通的官方方法。通常，機關會發行官方公報或期刊，用以發布所有規則制定通告，例如《聯邦公報》。一旦規則定案，規則本身的用語（而非支持性的分析或數據）將被編入官方的規章彙編中，例如《聯邦法規彙編》(CFR)。

實質上，規則制定系統的問責制是建立在一個假設之上：即公眾確實會注意到《聯邦公報》中的所有通告，而該公報每日可能超過一百頁。在實務上，許多產業或公共倡議的遊說者及律師會每天透過電子郵件，代表其選民或客戶監看《聯邦公報》的目錄。

公眾評論是公眾參與規則制定程序能力的核心。機關在規則制定時通常被要求考慮所有評論並公布書面回應。雖然備受矚目的規則制定可能包含公聽會，但大多數規則制定僅是在《聯邦公報》上發出通告，並要求在指定期限前提交書面評論。

為了讓機關為客觀、基於事實的規則制定負責，需要維護一份關於規則背後事實與分析的正式紀錄。機關必須彙整並公開一份規則制定紀錄，其中包含在規則制定過程中所有被納入考量的資訊。

這些紀錄可能非常龐大，輕易就能裝滿數十到數百個箱子。利害關係方通常必須親赴機關的存放處查閱和複製這些紀錄。在美國，聯邦政府正朝著將規則制定案卷公布在www.regulations.gov網站的方向發展。截至2006年8月，37%的新規則制定的支持文件可在線上取得。到了2007年8月，此比例已達80%。利害關係方經常仔細審查機關的數據，以找出其推理中的瑕疵。此外，利害關係方對規則的評論也將成為此紀錄的一部分。

法院

在美國，一旦規則定案，利害關係方可以提起訴訟，要求法官審查規則制定程序。利害關係方經常控告規則制定機關，請求法院命令該機關重新考慮。例如，環保團體可能提起訴訟，聲稱規則對產業過於寬鬆；或者產業團體可能提起訴訟，聲稱規則過於繁重。

傳統上，法院不願扮演技術專家的角色，重新審視機關詳細分析中所做的決定。然而，法院確實會審查規則制定是否符合其程序的標準。法院審查的基礎可能僅限於某些公平性問題，或確保爭議雙方在做出任何決定前受到平等對待的程序，或確保該決定並非顯然不合理（根據加拿大法律）或「溫斯伯里不合理」（Wednesbury unreasonableness，根據英國法律）或下述的類似原則。

這些審查行政決定的權力，雖然常由成文法管轄，但最初是從英國法律的皇家特權令狀發展而來，例如執行令 (writ of mandamus) 與調卷令 (writ of certiorari)。

因此，僅僅聲稱規則制定機關本可以做得更好是不夠的。相反，根據美國行政法，要請求法院命令修改一項規則，一方必須主張該規則是：

• 專斷與任意，及／或缺乏紀錄支持。反對者最常主張的是，即使法官不是專家，也能看出機關的數據或分析中存在明顯的漏洞。如果法院發現，根據規則制定紀錄中的證據，機關沒有任何合理的方式可以草擬出該規則，法院便可能介入。法院可以將規則發回機關進行進一步分析，通常由機關決定是修改規則以符合現有紀錄，還是修正紀錄以說明他們如何得出原始規則。如果法院確實將規則發回機關，幾乎總是會涉及額外的通知與公眾評論期。

• 超越法定權限。規則的反對者常主張其未遵循授權立法的指示。如果規則過於嚴格或過於寬鬆，都可能被認定為超越法定權限。如果一項法律指示機關發布規章禁止某種化學品，但機關卻發布了一項設定安全使用水平的規則——反之亦然——法院可能會命令機關發布新規則。

• 晴天霹靂。有時，利害關係方會主張最終規則包含了在公眾評論期從未經審查的條款。如果法院發現評論的公眾無法預期到新條款並提供評論，法院便可能介入。若是如此，這些新條款在一個生動的法律用語中被稱為「晴天霹靂」(bolt out of the blue)，而非規則制定過程中的合理修正。機關常在擬議規則階段審查多種選項，以讓公眾能對所有考慮中的規則選項發表評論。

參見

• 主要立法與次級立法
• 電子化規則制定
• 立法否決權

外部連結

• 聯邦規則制定程序綜覽，國會研究處
• 規則制定中的公眾參與
• 監管地圖 (The Reg Map) – 一張概述美國聯邦「非正式規則制定」程序的圖表。