加拿大公共債務
加拿大公共債務（或稱一般政府債務）是政府部門的負債。政府總債務包含具金融索償權的負債，要求未來支付利息及／或本金。其主要由國庫債券構成，但也包括公務員退休金負債。債務的變動主要源於政府支出超過收入而產生的新借款。
2021 年（截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度），加拿大一般政府（聯邦政府，加上省、地區及地方政府（PTLGs）的合併總計）的總債務市值為 2.942 兆加元（人均 76,135 加元）。 總債務佔 GDP 的比率為 117.2%（2021 年 GDP 為 2.51 兆加元），低於 2020 年創下歷史新高的 130.0%，但顯著高於疫情前水平（2019 年為 105.6%）。
鑑於加拿大是世界上分權程度最高的聯邦之一，政府債務的可持續性取決於省、地區及地方政府（PTLGs）健全的財政管理。2021 年，加拿大一般政府總債務中約有一半為聯邦（中央）政府的債務（1.57 兆加元，佔 GDP 的 62.5%），另一半則為 PTLGs 的債務。當公債「不作為經濟佔比持續增長」時，即具備可持續性。根據 2022 年國會預算官的報告，雖然聯邦政府的財政策略被評估為長期可持續，但次國家級部門整體而言並非如此。
一般政府淨債務（即總債務減去金融資產）在截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度達到 1.453 兆加元，佔 GDP 的 57.9%。此比率低於前一年的 70.7%。聯邦政府的淨債務為 9,100 億加元，佔 GDP 的 36.3%，雖高於疫情前水平，但已從前一年的 42.7% 下降。
截至 2022 年 3 月，加拿大維持其 DBRS 的 AAA 聯邦信用評級。
政府債務的替代衡量標準
常用的政府債務術語包括總債務、淨債務和債務證券負債。這些指標通常以佔 GDP 的比率呈現（如下表所示），以衡量債務相對於經濟規模的大小。根據經合組織（OECD）的說法，債務佔 GDP 比率是衡量政府財政可持續性的關鍵指標。
總債務，亦稱「全部債務」，包含所有在未來某個時間點需要支付本金或利息的負債。總債務是國際貨幣基金組織（IMF）和經合組織在進行國際比較時常用的債務衡量標準。
淨債務是總債務減去金融資產。它考慮了政府持有的金融資產，例如為應對公務員（政府雇員）退休金計畫相關負債而持有的投資。計算淨債務的一個問題是，某些政府資產難以估價。難以估價的資產例子包括非市場性的股權投資，以及若接受貸款的公司破產可能永遠無法償還的貸款。 淨債務的另一個問題是應包含哪些政府資產。財政部計算淨債務的方法因其納入加拿大退休金計畫（CPP）和魁北克退休金計畫（QPP）的資產（而非負債）而受到批評。Yakabuski 以及 Clemens 和 Palacios 認為，財政部的方法低估了淨債務，因為 CPP 和 QPP 的資產是為支付未來的公共退休計畫福利而預留的，因此不能同時用來償還政府債務。
債務證券負債是以債務證券（主要是債券和票據）形式存在的負債。政府債務證券提供了一個有用的政府債務衡量標準，因為它們佔政府債務的一大部分（2020 年為 76.2%），且測量相對直接。相比之下，第二大債務組成部分，即員工退休金計畫負債，則較難估價，因為它取決於員工壽命和退休金計畫多年的投資回報。
債務證券可以按市值或帳面價值（也稱為「面值」）計價。 以市價衡量的債務證券價值對購買者最為相關（價格隨市場收益率變動而變化）。然而，帳面價值對發行證券的政府更為相關，因為帳面價值顯示了在任何時刻欠債權人的金額。 2021 年，加拿大一般政府合併計算的債務證券負債的帳面價值比市值低約 1%（帳面價值 2.187 兆加元，市值 2.202 兆加元），而聯邦政府的帳面價值則比市值高約 2%（帳面價值 1.246 兆加元，市值 1.227 兆加元）。
註：數據為 2021 年（截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度）。合併計算的一般政府包括所有聯邦（中央）、省、地區及地方政府。債務以市值計算。2021 年 GDP 為 2.51 兆加元。
資料來源：加拿大統計局，《每日》，加拿大統計局表 10-10-0147-01、10-10-0016-01 及 36-10-0222-01。
歷史背景
概述 在 1929 年至 1939 年全球嚴重經濟蕭條的經濟大蕭條期間，加拿大合併計算的一般政府總債務佔 GDP 的比率超過 100%。第二次世界大戰後，該比率達到 150%。此比率持續下降至 1970 年代，然後在 1990 年代中期回升至 100% 以上。聯邦政府的總債務佔 GDP 比率自 1990 年代中期起下降，在 2008 年金融危機後短暫上升，隨後恢復下降趨勢，直到 2020 年因疫情而飆升。相比之下，省級政府的總債務佔 GDP 比率自 1960 年代以來一直相當穩定地增長。
為資助與 COVID-19 相關的支出，政府債券發行量在 2020 年飆升，如下圖所示。因此，到 2020 年第三季度，所有政府債務證券負債佔 GDP 的比率躍升至 95.3%，超過了 1995 年 93.7% 的峰值。
1990 年代的財政整頓 1980 年代及 1990 年代初聯邦預算連年赤字，以及不斷上升的債務佔 GDP 比率，引發了對債務可持續性的擔憂。1983 年和 1984 年，聯邦政府的赤字佔 GDP 比率達到 8%，從 1985 年到 1990 年，加拿大的公債從 1,660 億美元急劇增加到 2,900 億美元，其中複利佔增長的 80% 以上。1990 年，時任總理布萊恩·穆羅尼推出了一項預算，內容包括凍結對各省的醫療保健和高等教育轉移支付兩年、取消對企業的現金補助，以及對外國援助和軍事開支設定 5% 的增長上限。同時也宣布了將加拿大國家石油公司（Petro-Canada）私有化的計畫，這是 1980 年代開始的私有化計畫的延续，該計畫包括出售加拿大 61 家國營企業中的 23 家，如加拿大航空（Air Canada）、哈維蘭加拿大飛機公司（Havilland Aircraft of Canada）、加拿大兵工廠（Canadian Arsenals）和康諾特實驗室（Connaught Laboratories）。這些措施預計將使聯邦赤字從 253 億美元降至 1995 年的 83 億美元。
1995 年，《華爾街日報》的一篇社論稱加拿大可能需要國際貨幣基金組織的紓困，並稱加拿大為「第三世界的榮譽成員」。當尚·克瑞強於 1993 年 11 月成為總理時，他進行了財政整頓，主要透過大幅削減開支來實現。削減開支與增加稅收的比例為七比一。稅收收入無法大幅提升，部分原因是加拿大當時的最高邊際所得稅率已約為 55%。這項政策轉變代表了「自第二次世界大戰後復員以來加拿大政府最大規模的開支削減」。到 1995-1996 財政年度，聯邦淨債務佔 GDP 的比率達到 68% 的峰值，並在四年內實現了預算盈餘。
2008 年金融危機與 COVID-19 疫情
2010 年，加拿大的債務佔 GDP 比率為 77%。在包含 2008 年金融危機和大衰退的時期，史蒂芬·哈珀的保守黨政府連續六年出現預算赤字。聯邦債務（以累積赤字衡量）在 2008 年金融危機後持續增加。淨債務佔 GDP 比率在 2013 年增至 33%，之後開始略微下降。
2020 年，即史無前例的 COVID-19 疫情第一年，所有政府負債總額（總債務）達到 2.852 兆加元（佔 GDP 的 129.2%）。合併計算的一般政府（聯邦、省、地區及地方政府）為提供紓困，出現了 3,255 億加元的「歷史性赤字」。2020 年第二季度的金融工具發行量創下歷史新高，其中包括額外 2,344 億加元的聯邦短期票據和額外 657 億加元的聯邦債券。次國家級的借款（主要是省級政府債券）達到了 620 億加元。到 2022 年第二季度，GDP 增長，聯邦政府的淨債務佔 GDP 比率降至 35.4%，低於第一季度的 36.8%。
在 COVID-19 疫情期間，利率處於歷史低點，這意味著大規模的赤字支出更容易融通。疫情初期，債務利息支付約佔 GDP 的 1%，相比之下，1995 年達到最高水平時為 6%。到 2021 年中期，預計聯邦政府及十個省中的九個省的公債利息支付將會上升。在截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度，政府債務負債的利息支出為 646 億加元，佔每元收入的 6.8%。
加拿大各省、地區及地方政府（PTLG）的公共債務
加拿大合併計算的省、地區及地方政府（PTLG）的總金融負債或總債務在 2021 年（截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度）為 1.46 兆加元，如下表所示。省級政府的總債務在 2.942 兆加元的加拿大公債義務中佔有相當大的比例。合併計算的 PTLG 總債務佔 GDP 的 58.2%，幾乎與聯邦政府的 62.5% 一樣大。
2021 年，各省未償還債務證券負債佔 GDP 的百分比，以英屬哥倫比亞省（26.1%）為最低，曼尼托巴省（71.4%）為最高。債務證券提供了一個有用的債務衡量標準，因為它們是總債務中最大的組成部分，且測量相對直接。（總債務的另一個主要組成部分，即政府員工退休金計畫負債，則較難測量，因其會隨計畫的投資回報和成員壽命等因素而變化。）合併計算的省、地區及地方政府（PTLGs）發行的未償還債務證券佔 GDP 的 40.9%，規模雖較小但與聯邦政府的 48.9% 相近。
註：數據為 2021 年（截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度）。合併計算的一般政府包括所有聯邦（中央）、省、地區及地方政府。債務以市值計算。
資料來源：加拿大統計局表 10-10-0147-01、10-10-0016-01 及 36-10-0222-01。
省級政府的數據是合併計算的。「合併計算是一種呈現單一省份總體統計數據的方法，它消除了省內不同政府單位之間的所有交易和債務人-債權人關係。」這些單位包括「省政府、衛生與社會服務機構、大學與學院、市鎮與其他地方公共行政單位，以及學校董事會」。「合併計算的數據可以在各省之間進行比較，因為合併計算考慮了各省行政結構和政府服務提供方式的差異。」
加拿大一般政府的合併數據結合了聯邦政府與省、地區及地方政府的數據，但不包括加拿大退休金計畫和魁北克退休金計畫的數據。
「省級債務測量：公共帳目 vs. 國民帳戶的債務衡量」 加拿大財政部根據各個政府的報告，以公共帳目為基礎提供聯邦和省級的債務數據。公共帳目數據的一個優點是能夠提供政府支出的詳細資訊。然而，這些數據在不同司法管轄區之間不具嚴格的可比性。相比之下，以國民帳戶為基礎衡量的債務（如上表所用）遵循國際公認的標準，以便於各國和各省之間的比較。根據財政部的說法，公共帳目和國民帳戶衡量標準之間的差異源於公共部門退休金及其他未來福利的報告方式不同、方法論上的差異，以及時間上的調整。
外國投資者持有的債務
1960 年，4% 的加拿大政府債務由外國投資者持有。
從 2009–2010 年到 2013–2014 年，外國投資者持有的加拿大債務金額從 15% 增加到 27%，並在 2012–2013 年達到 30% 的高峰。根據 2012 年和 2014 年財政部的報告，2013–2014 年外國投資者持有的債務低於或相當於大多數 G7 國家，包括法國的 64%、德國的 62%、美國的 48%、義大利的 33%、英國的 29% 和日本的 8%。2021 年（截至 2022 年 3 月 31 日的財政年度），非居民投資者持有 29% 的加拿大政府證券，高於前一年的 24%，財政部稱此比例「與 G7 其他主權國家相比處於中等範圍」。
風險因素：利率、經濟增長與貨幣估值變化
可能增加政府債務的主要風險因素包括經濟增長放緩、利率上升以及加元貶值。
利率上升會增加公債費用，從而提高政府支出。從 2011 年到 2021 年，利率下降意味著雖然公債增加，但公債費用從 290 億加元減少到 240 億加元。2007–2008 財政年度聯邦債務的平均支付利率為 4.6%，到 2020-2021 財政年度降至 1.4%。然而，經濟學家 Don Drummond 在 2020 年 10 月表示，公債利率肯定會從當時的水平上升，當時的水平是戰後經驗中最低的。聯邦政府債務超過 1 兆加元，有效利率每上升一個百分點，聯邦赤字每年就會增加超過 100 億加元。
Drummond 還指出，經濟增長緩慢會減少政府的稅收收入。此外，GDP 增長慢於債務增長將會提高債務佔 GDP 的比率。
截至 2019 年，國際貨幣基金組織認為加拿大的匯率風險較低，因為 90% 的一般政府未償還可銷售債務工具是以加元計價。對於以非本國貨幣計價的 10% 債務，則存在匯率風險，因為如果加元貶值，就需要更多的加元來償還債務。
與其他國家的債務比較
負責政府計畫的政府層級（中央、州或地方）因國家而異。 因此，國際財政比較通常以政府總體、國民帳戶為基礎進行。 對加拿大而言，政府總體包括聯邦（中央）、省／地區及地方政府。 以政府總體為基礎衡量債務的另一個原因是，聯邦政府可能被視為對其他層級政府的債務負責。 信用評級機構惠譽（Fitch）表示，它預期聯邦政府會為省份提供進入債務市場的管道，就像在冠狀病毒疫情初期所做的那樣。當紐芬蘭省在 2020 年 3 月需要債務償還援助時，它向聯邦政府求助。提供給一個省的任何援助都會減少聯邦政府可用於自身償債責任以及支持其他省份償債的資源。
國際貨幣基金組織（IMF）的《世界經濟展望》報告指出，2021 年加拿大的淨債務佔 GDP 比率為 32%，總債務佔 GDP 比率為 113%。根據 IMF 的數據，過去 15 年來，加拿大在 G7 國家中擁有最低的淨債務佔 GDP 比率，約為 33%。IMF 指出，加拿大一般政府持有大量金融資產，包括證券、貸款和股權。在 COVID-19 疫情期間，這些資產急劇增加（從 2019 年佔 GDP 的 64% 上升至 2021 年的 81%），這得益於諸如企業貸款和延期繳稅（應收帳款）等支持措施。加拿大一般政府的總債務包括大量的應付帳款（截至 2021 年底約佔 GDP 的 18%），而許多已開發國家並不報告此項。在淨債務計算中，大多數已開發經濟體會移除應付帳款和應收帳款以及股權，但加拿大則包括股權資產以及應付和應收帳款。 一般政府總金融資產中約四分之一是退休基金投資。IMF 的一般政府債務計算不包括無資金準備的退休金負債，以保持與其他國家的可比性。
IMF 將人口至少 500 萬的已開發經濟體的一般政府總債務佔 GDP 比率顯示在下表中。在 2022 年，加拿大在 G7 國家中的總公共債務佔 GDP 百分比排名第三低——低於日本、義大利、美國和法國，但高於德國和英國。
一般政府總債務，佔 GDP 百分比
資料來源：國際貨幣基金組織，《世界經濟展望資料庫》，2023 年 4 月。數字為 IMF 職員對 2022 年澳洲、奧地利、比利時、捷克、丹麥、芬蘭、法國、希臘、愛爾蘭、以色列、日本、韓國、荷蘭、紐西蘭、挪威、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士和美國的估計；以及對 2021 年以色列和紐西蘭的估計。
公共債務可持續性
在 COVID-19 疫情爆發前，國際貨幣基金組織於 2019 年發布的職員報告中指出，自 2018 年預算以來，加拿大聯邦政府經歷了有利的經濟條件，帶來了可觀的意外收益：稅收收入高於預期、對家庭的轉移支付減少，以及預計利率降低。 另一方面，省級層面潛伏著巨大壓力，預計年度醫療保健支出增長將在 10-20 年內從 3% 上升至 4½%，導致淨債務佔 GDP 比率在 2025 年左右上升。
國會預算官（PBO）於 2022 年 7 月發布的《財政可持續性報告》指出，雖然聯邦政府以及魁北克、亞伯達、薩克其萬和新斯科細亞省政府當前的財政政策長期來看是可持續的，但並非所有省和地區政府都是如此。該報告基於 75 年的預測期，並評估認為公共退休金計畫、聯邦政府、以及省、地區和地方政府的組合在該期間內是可持續的。
信用評級
信用評級提供了政府債務可持續性的指標，因其顯示了評級機構對借款人「履行財務承諾」能力的看法。信用評級機構報告加拿大的信用實力，其報告被包括主權財富基金和退休基金在內的投資者所使用。信用評級可能會影響借貸成本。標準普爾（Standard & Poor）將加拿大的信用評級定為 AAA；穆迪（Moody's）為 Aaa；惠譽（Fitch）為 AA+；晨星 DBRS（DBRS）為 AAA。2022 年，所有四家信用評級機構對加拿大的信用評級展望均為穩定。截至 2022 年 3 月，加拿大維持其晨星 DBRS 的 AAA 信用評級，以應對聯邦財政赤字從 2020–2021 財政年度佔 GDP 的 14.6% 降至 2022–2023 財政年度 2.2% 的預期。
參見
- 英屬哥倫比亞省政府債務
- 加拿大聯邦預算
- 加拿大稅收
- 加拿大經濟
- 安大略省債務
- 債務佔GDP比率
一般：
- 政府債務
- 政府預算赤字
國際：
- 主權國家公共債務列表
註腳
參考資料
外部連結
- 加拿大納稅人聯盟的加拿大債務時鐘
- 加拿大各級政府比較
Category:加拿大政府 Category:加拿大預算 Category:加拿大經濟 Category:各國政府債務